Instrumente des Naturschutzes

(Jessel/Tobias 2003)

Eingriffsregelung

Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung
Die Eingriffsregelung ist neben der Landschaftsplanung wichtigste Neuerung des BNatSchG von 1976. Sie gilt flächendeckend immer dann, wenn erhebliche Veränderungen des Naturhaushaltes oder des Landschaftsbildes geschehen. Mit der Eingriffsregelung wird sowohl das Verursacher- als auch das Vorsorgeprinzip umgesetzt: der Verursacher wird verpflichtet, vermeidbare Eingriffe zu unterlassen, sowie für unvermeidbare Eingriffe Ausgleich oder Ersatz zu leisten. Die Darstellung der dazu notwendigen Maßnahmen erfolgt im landschaftspflegerischen Begleitplan.

Es wird durch die Eingriffsregelung also materiell der Status-Quo gesichert, d.h. der bestehende Zustand der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes und des Landschaftsbildes darf sich nicht zum Negativen ändern (Verschlechterungsverbot) (geregelt in § 18 des BNatSchG „Eingriffe in Natur und Landschaft“).

Die naturschutzrechtliche Eingriffsreg

Anwendung der Eingriffsregelung

Sie tritt immer dann in Kraft, wenn Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen eintreten, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes oder des Landschaftsbildes erheblich beeinträchtigen können. Neu dazugekommen in den Bereich der Eingriffsregelung sind im neuen BNatSchG auch Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels.

Damit die Eingriffsregelung überhaupt angewendet werden kann, muss für den Eingriff eine behördliche Entscheidung notwendig sein.

 (Jessel/Tobias 2002, S.50)

Verfahren der Eingriffsregel
Es wurde für die Eingriffsregel kein eigenes Verfahren geschaffen, sondern die Eingriffsregel wird auf das sowieso durchgeführte Genehmigungsverfahren „aufgesattelt“ (Huckepack Verfahren). So wird die Eingriffsregelung von der jeweils zuständigen Genehmigungsbehörde mitabgearbeitet. Mit der Naturschutzbehörde muss über das Ergebnis nur „Benehmen“ hergestellt werden.

Ausnahme sind Eingriffe in Schutzgebiete, bei denen die Naturschutzbehörde alleinige Entscheidungsgewalt hat oder Eingriffe, die im Rahmen der Bauleitplanung vorbereitet werden. Bei besagten Flächennutzungs- oder Bebauungsplänen entscheidet die jeweilige Kommune im Rahmen der baurechtlichen Abwägung (siehe Kapitel „die städtebauliche Eingriffsregelung“)

Wenn die Voraussetzungen für das Vorliegen eines Eingriffs erfüllt sind, ergeben sich aus  dem §19 BNatSchG  folgende Abfolge von einzelnen Prüfschritte:

gibt das BNatSchG eine Abfolge von Prüfschritten vor.

1. Unterlassung von vermeidbaren Beeinträchtigungen Verbleibende

2. Ausgleich („gleichartig“, d.h. in möglichst engem räumlichen, zeitlichen und funktionalen Bezug zum geplanten Eingriff stehen).

3.  „Ersatz“ („gleichwertig“, d.h. „ähnlich“ „räumlichen Beziehung“ zum Ort des Eingriffs Ausweitung der örtlichen Möglichkeiten für den Ersatz)

4. Abwägung (der Belange von Natur und Landschaft mit denen des Vorhabenträgers)

5. Ersatzzahlungen („Ultima Ratio“, wenn kein Ausgleich und Ersatz möglich)

(Jessel/Tobias 2002, S.54ff.)

Das neue BNatSchG hat eine entscheidende Änderung in der Eingriffsregelung gebracht : bisher waren nicht ausgleichbare Beeinträchtigungen in die Abwägung einzustellen, der Ersatz war dann (nach Abwägung) für die noch verbleibenden Beeinträchtigungen zu leisten. Die meisten Bundesländer haben ihre Eingriffsregel aber noch nicht auf den aktuellen Stand umgestellt. Die Ländergesetze müssen erst drei Jahre nach Inkrafttreten des Bundesgesetzes angepasst werden.

(Jessel/Tobias 2002, S.55)

Die naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung in Baden-Württemberg

Die Rolle der Naturschutzbehörde in der Eingriffsregelung in Baden-Württemberg ist in den §10-12 LNatSchG BW dergestalt geregelt, dass über die Eingriffsregelung ein  Benehmen hergestellt werden muss, was eine geringeres Maß an Abstimmung erfordert, als das in 56% der Ländergesetzen geforderte Einvernehmen. Es existiert in Baden Württemberg eine Positivliste zur Eingriffsregelung (Vorhaben, die immer einen Eingriff darstellen), allerdings existiert keine Negativliste (Vorhaben, die in der Regel keinen Eingriff darstellen). Kontrollen der Kompensationsmaßnahmen (wie in Bayern, Brandenburg, Nordrhein Westfalen, Schleswig Holstein, Thüringen) sind laut Gesetz nicht vorgesehen. Auch eine Katasterführung als Flächenverzeichnis für Eingriffs- und Ausgleichflächen wird nicht vorgeschrieben (Mieth 2001, S.7-13). Allerdings hat das LfU ein Eingriff Ausgleichflächenkataster entworfen, in der Eingriffe und Ausgleiche digital erfasst werden, und das sich z.Z. in der Erprobungsphase befindet.

Abb. EingriffAusgleichsflächenkataster Baden Württemberg

(LfU 2002, S.6)

Eingriffsregelung in der Bauleitplanung („Städtebauliche Eingriffsregelung“)

Im Geltungsbereich der Bauleitplanung unterliegt die Eingriffsregelung einer gesonderten Regelung. Im Rahmen des Investitionserleichterungs- und Baulandgesetzes hat man die städtebauliche Eingriffsregelung (damals über §8a heute §21 BNatSchG) in das Bauleitverfahren integriert. Es wurde festgelegt, dass Eingriffe, die von der Bauleitplanung vorbereitet werden, auch abschließend von dieser bewältigt werden.

Verhältnis der städtebaulichen zur naturschutzfachlichen Eingriffsregelung

Der §21 BNatSchG regelt das Verhältnis der Eingriffsregelung auf der Ebene der Bauleitplanung zur Eingriffsregelung nach §18 BNatSchG.  Danach findet die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung keine Anwendung bei:

-          Vorhaben in Gebieten mit Bebauungsplänen (nach §30 und §31 BauGB)

-          Vorhaben während der Planaufstellung nach §33 BauGB

-          Vorhaben im unbeplanten Innenbereich, die nach §34 BauGB zugelassen werden (vgl. BMVBW 2001, S.10)

Im Flächennutzungsplan und den Bebauungsplänen hat eine Eingriffs- und Wirkungsprognose zu erfolgen, die die zu erwartenden Veränderungen ermittelt, und notwendige Kompensationsmaßnahme festlegt. Mit der Einführung des neuen Baugesetzbuches am 1.1.1998 wurden die Regelungen zu Vermeidung, Ausgleich und deren Vollzug im Baugesetzbuch überführt. 

Dem Baugesetzbuch zufolge sind somit die Voraussetzungen für die Anwendung der Eingriffsregelung weiterhin im BNatSchG geregelt, die Rechtsfolgen von baurechtlichen Ausgleichmaßnahmen aber im BauGB. Die Kommune stellt im Flächennutzungsplan notwendige Maßnahmen dar, im Bebauungsplan werden diese dann verbindlich festgelegt (BMVBW 2001, S.8).

Entscheidungskaskade in der bauleitplanerischen Eingriffsregelung

Auch nach dem BauGB wird ein ganz bestimmter Prüfablauf vorgeschrieben, dieser unterscheidet sich aber von der Entscheidungskaskade der Eingriffsregelung nach BNatSchG:

-       Die Kompensationsmaßnahmen für den Eingriff werden nicht nach Ausgleich (gleichartige Kompensation) und Ersatz (gleichwertige Kompensation) getrennt. Es wird nur der Begriff des „Ausgleichs“ benutzt. Da „Ausgleich“ nach §200a BauGB auch die Ersatzmaßnahmen nach den Vorschriften der Landesnaturschutzgesetze mit umfasst, wird zur Differenzierung von Ausgleich nach Naturschutzgesetz der Begriff baurechtlicher Ausgleich verwendet.

-       Dem „Ausgleich“ nach Baurecht werden lockerere Vorgaben gemacht als dem Ausgleich nach BNatSchG: der räumliche Bezug zwischen Ausgleich und Eingriff  wird nicht so eng gesehen, d.h. der Ausgleich kann auch außerhalb des Baugebiets vorgenommen werden (er kann sogar auf dem Gebiet einer benachbarten Gemeinde erfolgen)

-      Die Abwägung nach BauGB ist mehrpolig (im Gegensatz zum  BNatSchG die bei der Abwägung nur zwei Pole kennt: Ja- die Belange von Natur und Landschaft gehen vor, nein- die Belange gehen nicht vor). D.h. die Belange von Natur und Landschaft sind nur ein Teil von vielen öffentlichen und privaten Belangen.

-       Vermeidung und Ausgleich nach Baurecht sind keine strikt zu beachtenden Planungsleitsätze. D.h. sie fallen unter die Abwägung, können also „weggewägt“ werden. Dies kann geschehen, wenn gravierende Zwänge der Umsetzung des vollen Kompensationsumfang entgegenstehen. Nur wenn diese ausreichend präzisiert dargestellt werden können dabei Abstriche gemacht werden. Dennoch muss grundsätzlich der volle notwendige Kompensationsumfang ermittelt und in die Abwägung eingestellt werden.

-       Der erste Schritt der Abwägung behandelt das „Integritätsinteresse“ von Natur und Landschaft, d.h. es wird geklärt, ob diese überhaupt für ein Vorhaben beansprucht werden dürfen.

Im zweiten Schritt wird dann über das „Kompensationsinteresse“ entschieden: wenn unabweisbare Zwänge einen vollen Ausgleich oder Vermeidung verhindern, wirkt dies auf erstgeprüftes „Integritätsinteresse“ zurück. Das Gewicht für Natur und Landschaft bei der Integritätsprüfung steigt, womit die Zulassungshürde höher wird. Dies führt im Endeffekt meist dazu, dass auch in der städtebaulichen Eingriffsregelung ein Vollkompensation getätigt wird.

(Jessel/Tobias 2002, S.57f)

Gegenüberstellung fachplanungsrechtliche und  städtebauliche Eingriffsregelung

(verändert nach Bruns et al 2001)

Die Bereiche, die als baurechtliche Ausgleichsflächen in Frage kommen, können in Landschafts- oder Flächennutzungsplänen dargestellt werden, die konkreten Flächen dann im Grünordnungsplan oder Bebauungsplan festgesetzt werden. Diese Verpflichtungen greifen jedoch erst, wenn sie in den Genehmigungsunterlagen für das einzelne Bauvorhaben übernommen wurden. In einigen Bundesländern reicht heute allerdings schon eine Anzeige eines Bauvorhabens aus, d.h. ein Bauherr braucht gar keine förmliche Baugenehmigung mehr. Dieses Procedere erschwert natürlich die Kontrolle, ob getroffenen Auflagen auch in die Bauvorlagen aufgenommen und später umgesetzt wurden (Jessel/Tobias 2002, S.59)

Die städtebauliche Eingriffsregelung in Baden-Württemberg

Unterscheidung Ablauf naturschutzrechtliche und städtebauliche Eingriffsregelung in Baden-Württemberg

(geändert nach LfU 2000)

 Landschaftsplanung

 Landschaftsplanung nach BNatSchG

Der Begriff der Landschaftsplanung kann begrifflich verschieden verstanden werden.

Riedel und Lange (2001)unterscheiden in Landschaftsplanung in:

-       Landschaftsplanung im engeren Sinn (zu finden in §13ff. BNatSchG): die verschiedenen Instrumente des Naturschutzgesetzes wie Landschaftsprogramm, Landschaftsrahmenplan, Landschaftsplan

-       Landschaftsplanung im weiteren Sinne: informelle Raumbezogene Planungen im Aufgabenbereich von Naturschutz und Landschaftspflege, wie z.B. Landschaftspflegerischer Begleitplan, Umweltverträglichkeitsstudie, FFH-Verträglichkeitsstudie, Pflege- und Entwicklungsplan

-       Landschaftsplanung im weitesten Sinne: (durch die Begriffsgebung u.a. des Studiengangs „Landschaftsplanung“ an der TU-Berlin bedingt) Subsumierung von Freiraum- und Grünplanung unter dem Begriff der Landschaftsplanung (Riedel und Lange 2001, S.138ff.)

Abb. Aufgaben und Instrumente der Landschaftsplanung

(Riedel und Lange 2001, S.140)

Aufgaben der Landschaftsplanung (im engeren Sinne)

Grob gesagt werden mit  der Landschaftsplanung im oben genannten engeren Sinne die räumlichen Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege auch als Abwägungsgrundlage für andere Raumnutzungsentscheidungen dargestellt. In den §§ 13 bis 16 des Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) wird die  Landschaftsplanung als die raumbezogene Planung des Naturschutzes und der Landschaftspflege definiert.

Der folgende § 2 BNatSchG nennt weitere Grundsätze von Natur- und Landschaftspflege, die die Ziele näher  konkretisieren. Er enthält u.a. nähere Ausführungen zu den einzelnen Schutzgütern, zur Erholung sowie zu historischen Kulturlandschaften.

Der Landschaftsplanung kommt die Aufgabe zu, diese Ziele räumlich und inhaltlich zu konkretisieren. Dieses geschieht dann in „Erfordernissen (Anforderungen an andere Nutzungen und Fachverwaltungen) und Maßnahmen (im Zuständigkeitsbereich der Naturschutzverwaltung)“ in der Landschaftsplanung.

Grundlage für die Beihilfe der Umsetzung der Erfordernisse bildet der § 6 Abs. 2, der andere Behörden und öffentliche Stellen dazu verpflichtet, die Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes und der  Landschaftspflege im Rahmen ihrer Möglichkeiten zu unterstützen.

Mit den anderen Behörden und öffentlichen Stellen sind vor allem die Träger der Raumordnung und Bauleitplanung gemeint, weiterhin die Fachbehörden für Land-, Forst-, Wasserwirtschaft sowie für Straßenbau wie auch alle anderen für die Raumnutzung relevanten Behörden.

Die Landschaftsplanung erarbeitet also einerseits ein Konzept für die sektoralen Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege. Andererseits muss sie sich querschnittsorientiert mit den ökosystemaren Auswirkungen aller Raumnutzungen auf Natur und Landschaft auseinandersetzen.

(Jessel/Tobias 2002, S.33)

Landschaftsplanung im Verhältnis zur Gesamträumlichen

Die Landschaftspläne werden nach §§15 und 16 auf verschiedenen Ebenen bearbeitet:

* Diese Planwerke sind nicht in allen Bundesländern vorgesehen; z.T. werden sie anders bezeichnet

** In den Stadtstaaten sowie Nordrhein-Westfalen und Thüringen gelten andere Regelungen für diesen Plan

(http://www.bfn.de/03/031302_tablp.pdf)

Inhalte des Landschaftsplans

Die Landschaftsplanung ermittelt für die einzelnen Bestandteile des Naturhaushaltes die aktuelle Leistungsfähigkeit, stellt sie dar und bewertet sie. Aus dem lokalen Leitbild sowie der Entwicklungskonzeption werden daraufhin die Erfordernisse (für die Planungsträger) und Maßnahmen (für die Naturschutzverwaltungen) abgeleitet.

§14 BNatSchG: Inhalte der Landschaftsplanung

Diese Erfordernisse und Maßnahmen zielen insbesondere auf:

(In: http://www.bfn.de/03/031302.htm)

Änderungen in der Landschaftsplanung durch das neue BNatSchG (2002)

Mit der Novellierung des BNatSchG im Jahre 2002 sind die Ziele und Aufgaben der Landschaftsplanung deutlicher definiert und erweitert worden. Dadurch wurde die Verbindung der Landschaftsplanung mit den anderen Instrumenten des Naturschutzes (wie Biotopvernetzung nach §3 BNatSchG , gute fachliche Praxis in Land- und Forstwirtschaft nach §5 BNatSchG,  Umweltbeobachtung nach §12 BNatSchG und Eingriffsregelung nach §18ff BNatSchG).( in: http://www.bfn.de/03/031303_natg.htm)

Auch der Zusammenhang mit den europarechtlichen Instrumenten wurde bestärkt. Dies gilt insbesondere mit dem kohärenten Netz von Natura 2000 Gebieten, der Strategischen Umweltverträglichkeitsprüfung, genannt „Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (SUP-RL)“ und der neuen Wasserrahmenrichtlinie.(In: http://www.bfn.de/03/031303_eu.htm)

Im novellierten BNatSchG wird ein flächendeckender Auftrag für die Landschaftsplanung formuliert. Dadurch ergibt sich für Besonderheiten wie dem Landschaftsplan in NRW, der nur für den baulichen Außenbereich erstellt wird, voraussichtlich Anpassungsbedarf (Jessel/Tobias 2002, S.36).

Landschaftsplanung in den Bundesländern

Da das BNatSchG ein Bundesgesetz ist, blieb die Ausgestaltung den Ländern überlassen. Dies führte dazu, dass diese die Anforderungen aus der Landschaftsplanung sehr unterschiedlich umsetzten. Unterschiede bestanden v.a. :

-          bei der Anzahl der verschiedenen Planungsebenen

-          beim Verhältnis der Landschaftsplanung zur räumlichen Gesamtplanung

-          bei der Verbindlichkeit der Landschaftsplanung

-          bei der Zuständigkeit für die Aufstellung der Landschaftsplanung

Diese teils sehr gravierenden Unterschiede führten dazu, dass es kein bundeseinheitliches Leitbild zustande kam (Runge 1998, S.197).

Unterschiede bei Planungsebenen

In den meisten Flächenländer haben sich dreistufige Modelle der Landschaftsplanung entwickelt (mit Landschaftsprogramm, Landschaftsrahmenplan, Landschaftsplan).

In den Stadtstaaten wurde vernünftigerweise entschieden, auf eine der drei Ebenen zu verzichten, man entwickelte als ein zweistufiges Modell der Landschaftsplanung.

(Runge 1998, S.197ff.)

Verbindlichkeit und Verhältnis Landschaftsplanung zur räumlichen Gesamtplanung

Hierbei sind drei grundsätzlich verschiedene Herangehensweisen zu unterscheiden:

-          Primärintegration

-          Sekundärintegration

-          Ohne Integration

Primärintegration

Hierbei ist der Landschaftsplan direkter Bestandteil der räumlichen Gesamtplanung. Die Abwägung erfolgt also schon bei der Aufstellung des Landschaftsplans und ist im Nachhinein nicht nachvollziehbar. Dieses Modell wurde z.B. von den Ländern Bayern und Sachsen gewählt.

Sekundärintegration

Die Sekundärintegration entspricht aber wohl eher den Vorgaben insbesondere der novellierten Fassung des BNatSchG, in der in §14 Abs. 2 davon die Rede ist, die Inhalte der Landschaftsplanung in Planungen und Verwaltungsverfahren zu berücksichtigen, was folglich nur bei eigenständiger Planung möglich ist.

Also wird erst ein eigenständiger Landschaftsplan erstellt (ohne Vorabwägung), um danach eine Auswahl von Aussagen des Landschaftsplans im Gesamtplan zu integrieren. Für diese Modell (mit Rechtskraft) jentschieden sich z.B. die Länder Hessen und Baden-Württemberg.

In anderen Bundesländern soll der Landschaftsplan rein durch seine Überzeugungskraft wirken (persuasiv), d.h. es wird ihm keine eigene Rechtskraft zugebilligt (z.B. Landschaftsrahmenplan in Niedersachsen).

In den Stadtstaaten sowie in NRW werden die Landschaftsplänen ohne Integration als Rechtsverordnung oder Satzung rechtswirksam. In NRW haben wir außerdem noch den Sonderfall, dass die Landschaftsplanung nur im baulichen Aussenbereich durchgeführt wird (Runge 1998, S. 197)

Zuständigkeit für die Aufstellung der Landschaftsplanung

Für die Landschaftsprogramme auf Länderebene sind in aller Regel die obersten Naturschutzbehörden zuständig. Für die Landschaftsrahmenplänen normalerweise die oberen Naturschutzbehörden, in Baden-Württemberg allerdings die regionalen Planungsverbände. Auch in Rheinland Pfalz sind diese zuständig, sie integrieren die Landschaftsrahmenpläne direkt in die Regionalpläne (Primärintegration)

Die örtlichen Landschaftspläne werden in den meisten Bundesländern von den Gemeinden aufgestellt, Ausnahme ist auch hier NRW, da hier Landschaftspläne nur im unbesiedelten Bereich aufgestellt werden, sind somit die Kreise und kreisfreien Städte zuständig (Runge 1998, S.198).

Landschaftsplan nach § 45a (HOAI)

In der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure sind die Planungsphasen der Landschaftsplanung beschrieben. Die HOAI ist eine Rechtsverordnung aus dem Jahre 1977. Diese  ist bundeseinheitlich, weswegen sie (bei der stark unterschiedlichen Ländergesetzgebung) einen normativen, vereinheitlichenden Charakter besitzt. Diese Planungsphasen bilden somit eine wesentliche theoretische Grundlage für die Erstellung eines Landschaftsplans (Runge 1998, S.199f).

Verhältnis der Landschaftsplanung zur Bauleitplanung

Mit dem Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz (1993) und der Neugestaltung des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998 wurden neue rechtliche Regelungen in Kraft gesetzt, die erst mal das Verhältnis von Bauleitplanung und Eingriffsregelung neu bestimmten (siehe Kapitel „Eingriffregelung). Es wurde festgelegt, dass Eingriffe, die von Bauvorhaben verursacht werden, auf der Ebene der Bauleitplanung  abschliessend abgehandelt werden müssen. Das bedeutet, dass die Auswirkungen der Eingriffe auf Naturhaushalt und Landschaftsbild prognostiziert werden müssen. Gleichzeitig müssen den Eingriffen Minimierungs- und Kompensationsmaßnahmen zugeordnet werden. Den nötigen Fachbeitrag auf der F-Plan Ebene leistet der Landschaftsplan, auf der B-Planebene ist der Grünordnungsplan zuständig. Der Landschaftsplan kann auch zu einem kommunalen Flächenmanagement dienen, d.h. zur frühzeitigen Bereitstellung von Kompensationsmaßnahmen (vgl. Jessel et al 2002, S. 43).

Inhaltliche Anforderungen an den Landschaftsplan

Grundlage für die inhaltlichen Anforderungen an die Landschaftsplanung bieten die Ziele des BNatSchG. Trotz dieser gemeinsamen Grundlage sind die Anforderungen an die Landschaftsplanung in den einzelnen Bundesländern sehr unterschiedlich. Die Länderarbeitsgemeinschaft für Naturschutz, Landschaftspflege und Erholung (LANA) hat deshalb einen Minimalkatalog für eine flächendeckende örtliche Landschaftsplanung verfasst:

1. Landschaftsplanung hat die Potenzialerfassung der einzelnen Schutzgüter Boden, Wassern (Grund- und Oberflächenwasser, Klima/Luft, Arten und Lebensgemeinschaften sowie das Landschaftsbild als Grundlage. Für die einzelnen Schutzgüter werden gesondert die bedeutsamen (schutzwürdigen) Bereiche sowie die Beeinträchtigungen darzustellen. 2. Erarbeitung eines naturschutzfachlichen Leitbildes für das Plangebiet. Hierin soll die angestrebte Entwicklung dargestellt werden.     Insbesondere die Entwicklung und Qualität der einzelnen Potenziale soll dabei aufgezeigt werden. 3. Darstellung von Schutz-,  Pflege- und Entwicklungsziele sowie -maßnahmen für Natur und Landschaft      bezogen auf die einzelnen Raumnutzungen. Diese sind bezüglich ihrer Umsetzung zu konkretisieren. Dabei soll Bezug genommen werden auf konkret absehbare Planungen und Entwicklungen. 4. Beachtung des Beitrags der örtlichen Landschaftsplanung zur Bewältigung der Eingriffregelung 5. Erreichen von Akzeptanz bei den Betroffen

Um die verlangte Verwertbarkeit der Landschaftspläne für die räumliche Gesamtplanung zu garantieren, sollen die Erfordernisse und Maßnahmen adressatenbezogen formuliert werden.

(Jessel/Tobias 2002, S.43f).

  Landschaftsplanung in Baden-Württemberg

In Baden-Württemberg sind für den für den Landschaftsplan und den Grünordnungsplan die Träger der Bauleitplanung verantwortlich. Die Gemeinden müssen allerdings im  Benehmen mit den höheren Naturschutzbehörden agieren. Der Landschaftsplan erlangt hier nur (Behörden-)Verbindlichkeit über die Integration seiner Inhalte in den F-Plan. Ebenso werden auch die Aussagen des Grünordnungsplan nur mittels Integration in den Bebauungsplan verbindlich.

 (Ermer et al 1996, S.168)

Die Landschaftsplanung im Land Baden-Württemberg läuft in vier Ebenen ab:

1. Landschaftsrahmenprogramm(§§ 7 Abs. 2 Satz 1 und 8 Abs. 1 LNatSchG).

2. Landschaftsrahmenplan(§§ 7 Abs. 2 Satz 2 und 8 Abs. 2 LNatSchG).

3. Landschaftsplan (§§ 7 Abs. 2 Satz 3 und 9 LNatSchG).

4. Grünordnungsplan (§§ 7 Abs. 2 Satz 3 und 9 LNatSchG).

 1. Das Landschaftsrahmenprogramm (entspricht dem Landschaftsprogramm nach § 15 BnatSchG)

Die gesetzliche Grundlage für das Landschaftsrahmenprogramm, das für das gesamte Gebiet des Landes Baden-Württemberg aufgestellt wird, bilden die §7 und §8 Abs. 1 LNatSchG. Die Aufstellung erfolgt durch das Umweltministerium (nach § 7 Abs. 4, § 8 Abs. 1 LNatSchG), es besitzt lediglich eine Verbindlichkeit über den Landesentwicklungsplan, in dem das Landschaftsrahmenprogramm umgesetzt werden kann. Die Übernahme in das LEP erfolgt nach der Gesetzeslage wie folgt:

„Das Landschaftsrahmenprogramm und seine Fortschreibung sollen, soweit erforderlich und geeignet, in den Landesentwicklungsplan aufgenommen werden.“
(§ 8 Abs. 1 LNatSchG, für das Verfahren § 5 LpIG; § 2 Abs. 2 und § 3 LplG)

Das LEP hat nur Behördenverbindlichkeit, d.h. es richtet sich nicht an den einzelnen Bürger (verbindlich erklärt durch Verordnung im Gesetzblatt (BBl)).

Die Veröffentlichung erfolgt über den Landesentwicklungsplan. In der Verordnung zum Landesentwicklungsplan wird darauf hingewiesen, wo der Plan mit den Begründungen zur kostenlosen Einsicht für jedermann ausliegt (§ 6 LpIG) (Verordnung der Landesregierung über die Verbindlicherklärung des Landesentwicklungsplanes 1983 v. 12.12.1983 (GBl. 1984 S. 37, berichtigt  S. 324).

  2. Der Landschaftsrahmenplan

Gesetzliche Grundlage für den Landschaftsrahmenplan, welcher das Gebiet einer Region umfasst, ist § 7 u. § 8 Abs. 2 LNatSchG. Aufgestellt wird er von den Regionalverbänden (§ 8 Abs. 2 LNatSchG;  § 9 LpIG ). Die Ausarbeitung findet in Benehmen mit der höheren Naturschutzbehörde (§ 8 Abs. 2 Satz 3 NatSchG)statt. Die Aufstellung ist verpflichtend, „(...)wenn wichtige Gründe nähere Untersuchungen (...) für das gesamte Planungsgebiet oder für Teile des Planungsgebietes erfordern.“ (§ 8 Abs. 2 LNatSchG). Auch er wird, wie das Landschaftsrahmenprogramm, erst durch die Übernahme in den Regionalplan behördenverbindlich. Die Art der Übernahme der Inhalte des Landschaftsrahmenplans ist folgendermaßen geregelt:

 „Die Landschaftsrahmenpläne, sollen soweit erforderlich und geeignet, in die Regionalpläne aufgenommen werden.“  (§ 8 Abs. 2 LNatSchG; § 8 Abs. 2 LpIG). Der Regionalplan wird als Satzung bekannt gemacht (Textteil, Genehmigung und Staatsanzeiger). Angegeben werden muss weiterhin, wo und wie lange der Kartenteil zur kostenlosen Einsicht für jedermann ausliegt  (§ 10 Abs. 2 LpIG).

3. Landschaftsplan

Der Landschaftsplan wird  auf Ebene der Kommune nach § 7 u. § 9 Abs. 1 LNatSchG

erstellt. Dabei werden die Naturschutzbehörden nach § 9 Abs. 1 i.V.m. § 5 Abs. 2 LNatSchG

beteiligt. Er wird von den Gemeinden als Träger der Bauleitplanung aufgestellt (§ 9 Abs. 1 LNatSchG, § 2 Abs. 1 BauGB). Auch die Kommunen müssen dabei Benehmen mit der höheren Naturschutzbehörde herstellen (§ 8 Abs. 2 Satz 3 NatSchG). Eine Verpflichtung zur Aufstellung besteht nur „(...) sobald und soweit es zur Aufstellung, Ergänzung, Änderung oder Aufhebung von Bauleitplänen erforderlich ist, um Maßnahmen zur Verwirklichung von Zielsetzungen nach § 7 Abs. 2 näher darzustellen.“ (§ 9 Abs. 1 LNatSchG). Behördenverbindlichkeit erhält der Landschaftsplan die Übernahme von Inhalten in den Flächennutzungsplan (§ 6 Abs. 5,  § 7 BauGB). Die Übernahme der Inhalte ist allerdings eine „soll-Bestimmung“: „Die Landschafts- und Grünordnungspläne sollen, soweit erforderlich und geeignet, in den Bauleitplänen aufgenommen werden.“ (§ 9 Abs. 1 LNatSchG; § 5 BauGB)

Die Veröffentlichung erfolgt mit dem Flächennutzungsplan. Dessen Bekanntmachung muss ortsüblich erfolgen. Die Einsichtnahme steht jedermann offen (§ 6 Abs. 5 BauGB).

4. Grünordnungsplan

Der Grünordnungsplan wird in § 7 u. § 9 Abs. 1 LNatSchG geregelt. Er wird parallel zum Bauplan erstellt, verantwortlich ist der Träger der Bauleitplanung (Gemeinde) (§ 9 Abs. 1 LNatSchG, § 2 Abs. 1 BauGB). Auch hier muss wieder ein Benehmen mit der höheren Naturschutzbehörde erreicht  werden (§ 8 Abs. 2 Satz 3 NatSchG). Es existiert eine dem Landschaftsplan gleichende  Verpflichtung zur Erstellung eines GOP („(...) sobald und soweit es zur Aufstellung, Ergänzung, Änderung oder Aufhebung von Bauleitplänen erforderlich ist, um Maßnahmen zur Verwirklichung von Zielsetzungen nach § 7 Abs. 2 näher darzustellen.“ (§ 9 Abs. 1 LNatSchG)). Durch Übernahme in den Bebauungsplan werden die Inhalte des GOP allgemein rechtsverbindlich (§§ 8, 10, 12 BauGB). Auch bei der Übernahme in den B-Plan gelten die selben Bedingungen wie beim Landschaftsplan: „Die Landschafts- und Grünordnungspläne sollen, soweit erforderlich und geeignet, in den Bauleitplänen aufgenommen werden.“ (§ 9 Abs. 1 LNatSchG; § 5 BauGB). Die Bekanntmachung  mit dem Bebauungsplan erfolgt ortsüblich, die  Einsichtnahme ist für jedermann möglich (§ 12 BauGB).

(BfN 2003a)

Grünordnungsplan

Der Grünordnungsplan nach dem BNatSchG

Der Grünordnungsplan ist ein Plan und/oder Text, der  selbständig oder begleitend zum Bebauungsplan die Ziele und Maßnahmen der Grünordnung darstellt. Die Festsetzungsmöglichkeiten umfassen die Regelungsfelder Boden (Schutz des Oberbodens, Festlegung des Versiegelungsanteils), Wasser (Festlegung von Niederschlagsversickerungs- und Regenrückhaltebecken oder Minimierung der Versiegelung), Pflanzen (Pflanzbindungen als Erhaltung von Bestand oder Pflanzgebote als Verpflichtung zur Neupflanzung) sowie Arten- und Biotopschutz (Nutzungsauschluss, Erstellung von Biotopflächen, Pflegemaßgaben)

(Evert 2001, S.290).

Aufgabe der Grünordnungsplanung

Der Zweistufigkeit der Bauleitplanung  (F-Plan, B-Plan) entsprechend, wird auch die Landschaftsplanung in den meisten Bundesländern auch die Landschaftsplanung zweigeteilt. Auf der Ebene des F-Plans bei der Gesamträumlichen Planung haben wir für die Belange von Natur und Landschaft den Landschaftsplan und in den meisten Bundesländern existiert auf der Ebene des B-Plans noch der Grünordnungsplan (GOP).

Da der B-Plan für die Allgemeinheit rechtsverbindlich ist, stellen sich an die Abwägung aller Belange, die in ihn hineinspielen, besondere Anforderungen. Der GOP bringt also die naturschützerischen Belange in die Entscheidungsfindung über den B-Plan ein. Dazu liefert er auch Darstellungen von Verkehrsgrün, Grün- und Freiflächen sowie Spiel-, Freizeit- und Sportanlagen. Der GOP gewährleistet also die nachhaltige städtebauliche Entwicklung wie sie in §1 Abs.5 BauGB gefordert wird (vgl. Herberg 2002, S.102ff).

Der GOP nach BauGB

Der GOP hat als Teil des B-Plans auch den Zielen nach §1 Abs.5 BauGB zu dienen, die nicht nur ökologischer Art sind:

-         Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege

-         Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes (Sicherung von Sichtachsen...)

-         Soziale und kulturelle Bedürfnisse der Bevölkerung (Kommunikationsräume im Freien)

-         Gesundheit der Bevölkerung (Erholungsflächen, Anlagen zur Lärmminderung)

-         Sicherheit der Bevölkerung (Fußgängerzonen ...)

(LFU 1989, S.87f)

Aufgaben die idealer weise die Gründordnungsplanung übernehmen könnte:

1. Darstellung aller landschaftsplanerischen Aussagen auf der Ebene des Bebauungsplans

2. Die GOP fließt in die Abwägung des B-Plans mit ein, sollte deshalb eigenständig erarbeitet werden

3. Der GOP muss frühzeitig zur Koordinierung des B-Plans beitragen und deswegen bereits früh im Planungsprozess angesetzt werden. Der GOP erhält erst durch Aufnahme in den B-Plan Verbindlichkeit. Jedoch können auch seine darüber hinaus gehenden Inhalte zur Entscheidungshilfe nützlich sein.

4. Inhalt eines GOP müssen in jedem Fall sein: Darstellung und Bewertung des Zustandes von Natur und Landschaft sowie der angestrebte Zustand (Umweltqualitätsziele)

5. Für eine sinnvolle GOP sind auf allen Ebenen flächendeckende, fachplanerische Konzepte (Landschaftsplan, Freiflächenplan...)notwendig

6. Der GOP muss auch freiraumplanerische Konzepte entwickeln

7. Der GOP umfasst alle Inhalte (Vermeidung, Ausgleich, Ersatz) der Anwendung der Eingriffsregelung auf der Ebene des B-Plans. Der GOP schätzt die Umweltauswirkungen ab, formuliert Konsequenzen (Kompensation) und formuliert Planungsalternativen

8. Der GOP kann die naturschützerischen Belange mit den Belangen des technische Umweltschutz koordinieren.

9. Verbindung von GOP, Eingriffsregelung und UVP mittels Verknüpfung nicht nur über den GOP, sondern auch über Kombination der Verwaltungszuständigkeiten.

(FLL Freiraumplanung zitiert nach Herberg 2002, S.103)

In der Praxis bleibt von diesen hehren Ansprüchen leider oft nur die (mehr oder weniger fachlich fundierte) Abhandlung der Eingriffsregelung auf der Ebene des B-Plans übrig.

Regelungsmodelle zur Grünordnungsplanung in Deutschland

Die landesspezifischen Regelungen der GOP kann man in drei Gruppen einteilen:

1. GOP wird als eigenständiger Plan aufgestellt und durch Übernahme (von Teilen) in den B-Plan rechtsverbindlich

2. GOP ist unselbständiger grünordnerischer Beitrag des B-Plans

3. GOP ist eigenständig ist hat eigene Rechtskraft

In einigen Bundesländern ist der GOP gar nicht in das Landesnaturchutzgesetz mit aufgenommen worden

 Die Länderregelung der GOP in Baden-Württemberg ist dergestalt geregelt, dass der GOP dort selbständig ist, und seine Verbindlichkeit nur über Integration in den B-Plan erlangt ( §9 LNatSchG BW)

(Herberg 2002, S.105)

Integration der Eingriffsregelung im Grünordnungsplan

Naheliegender weise haben viele Bundesländer den GOP mit der abschließenden Bearbeitung der Eingriffsregelung in der Bauleitplanung verknüpft. Die Eingriffsregelung bleibt allerdings formal ein eigenständig zu bearbeitender Sachverhalt. Diese ist neben den landschaftsplanerischen Aufgaben im GOP zu bewältigen. Dabei kommt es allerdings zu vielerlei Synergieeffekten.

Abb. Der GOP als Kombination von Landschaftsplan und Eingriffsregelung

	Konkretisieren der örtlichen Ziele von Naturschutz und Landschaftspflege. Ermitteln der Erfordernisse und Maßnahmen zum Schutz, Pflege und Entwicklung von Natur und Landschaft		Ermitteln der durch den Bebauungsplan zu erwartenden Beeinträchtigungen der Leistungsfähigkeit von Natur und Landschaft
			Ermitteln von Vermeidungs-/Ausgleich-/Ersatzmaßnahmen

(Herberg 2002, S.107)

Grünordnungsplanung in Baden-Württemberg

Rechtliche Grundlagen der GOP in BaWü

Die rechtliche Grundlage für die Aufstellung von Grünordnungsplänen bildet das Gesetz zum Schutz der Natur, zur Pflege der Landschaft (Naturschutzgesetz - LNatSchG) vom 21. Oktober 1975 (GBl. S. 654).

Nach § 7 Abs. 2 dieses Gesetzes enthalten Grünordnungspläne Maßnahmen zur Verwirklichung der in den verschiedenen Ebenen der Landschaftsplanung genannten  Zielsetzungen des Naturschutzes, der Landschaftspflege und der Erholungsvorsorge (§§ 1, 2 LNatSchG). Gleichzeitig sind dabei die Ziele und Grundsätze der Raumordnung und Landesplanung zu beachten.

Die Gemeinden haben nach § 9 Abs. 1 LNatSchG dann einen Grünordnungsplan auszuarbeiten, wenn es  zur Aufstellung, Ergänzung, Änderung oder Aufhebung eines Bebauungsplanes erforderlich ist, um Maßnahmen zur Verwirklichung der Ziele von Naturschutz, Landschaftspflege und Erholungsvorsorge festzulegen.

Das Planerfordernis ist insbesondere gegeben, wenn das zu überplanende Gebiet erhebliche Landschaftsschäden aufweist oder solche zu befürchten sind (§ 9 Abs. 1 Satz 2 LNatSchG).

(Vgl. LfU 2003 Materialien zur Grünordnungsplanung in Baden-Württemberg 1989 in:  http://www.uvm.baden-wuerttemberg.de/nafaweb)

Inhalt des Grünordnungsplans in Baden-Württemberg

Der Inhalt des Grünordnungsplanes ist im einzelnen im Naturschutzgesetz nicht unmittelbar geregelt. Der  § 7 Abs. 3 LNatSchG trifft über den Inhalt der Planungen selbst nur mittelbar eine Aussage:

"Dem Programm und den Plänen sind Begründungen beizufügen. Die Begründungen der Pläne enthalten das Ergebnis einer Landschaftsanalyse und Landschaftsdiagnose, erläutern die Zielsetzungen und geben die überschlägig geschätzten Kosten für die Verwirklichung vordringlicher Zielsetzungen an".

Folgende Punkte beinhaltet die Grünordnungsplanung also mindestens:

-         Die Bestandsaufnahme der natürlichen Gegebenheiten sowie der auf das Gefüge des Gebietes, für   das ein Bebauungsplan aufgestellt werden soll, einwirkenden Faktoren des wirtschaftlichen und         gesellschaftlichen Lebens (Eingriffe, Nutzungsansprüche),

-         die ökologische Bewertung der festgestellten Gegebenheiten und Einwirkungen,

-         die Lösung der Zielkonflikte, Festlegung der Zielsetzungen und Maßnahmen, mit Kostenschätzung.

(LfU 1989, in: http://www.uvm.baden-wuerttemberg.de/nafaweb)

 
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