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Controlling als Leitkonzept für die Evaluierung des Naturschutzes |
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Der Begriff des
Controlling wurde bisher v.a. im betriebswirtschaftlichen Zusammenhang
gebraucht. Man versteht darunter die Planung, Steuerung und Kontrolle
von Organisationen, Prozessen und Projekten (Netlexikon
2003, S.1). Controlling kann danach also nicht einfach mit
„Kontrolle“ übersetzt werden, sondern ist viel umfassender,
nämlich die „Beherrschung, Lenkung, Steuerung, Regelung von
Prozessen“ (Horvath 2001,
S.26). Das Ziel des Controlling im ökonomischen Bereich besteht darin,
die Wirtschaftlichkeit in allen betrieblichen Bereichen sicherzustellen.
Der Versuch, eine
Überwachung und Wirkungskontrolle für Naturschutzmaßnahmen durchzuführen,
ist selbstverständlich kein neues Konzept und findet seine Entsprechung
in ausführlichen landschaftsplanerischen Fachdiskussionen unter den
Stichworten der ‚Evaluationsforschung’ (Marti
und Stutz 1993; Mönnecke
2001) und des ‚Monitoring’ (Evert
2001; Bürger und Dröschmeister 2001). Doch in der
vorliegenden Arbeit soll der Controlling-Begriff aus einer Reihe von Gründen
vorgezogen werden: -
Zum einen läuft Controlling auf
eine „Koordinationsfunktion der Führung“ (Weber/Schäffer
2001, S.7) hinaus. Es geht also um ein koordiniertes Gesamtkonzept, nicht
nur um Einzelmaßnahmen. Zusätzlich wird eine durchsetzungsstarke und
zentrale Unternehmensführung unterstellt, die hinter dem
Controlling-Konzept steht. Eine derartige, eindeutig auf den Naturschutz
konzentrierte Wirkungskraft wäre auch im öffentlichen Bereich wünschenswert.
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Gleichzeitig schwingt im
Controlling-Begriff die starke Bedeutung der Kontrollkomponente mit.
Obwohl führende Managementforscher wie Horvath (2001,
S.26f.) nicht müde
werden zu betonen, dass Controlling viel mehr bedeutet als Kontrolle, so
bezieht das Konzept doch einen großen Teil seiner Attraktivität aus
der Erarbeitung funktionierender Kontrollkonzepte (etwa aus der
betriebswirtschaftlichen internen Kostenrechnung). Wie im Laufe der
vorliegenden Arbeit noch deutlich wird, ist die Kontrolle in vielen der
besprochenen Naturschutzkonzepte ein gewichtiger Schwachpunkt. -
Gleichzeitig spricht für das
Controlling-Konzept der Fokus auf der Effizienzorientierung, der sich in
dem Wunsch nach „Rationalitätssicherung“ (Weber/Schäffer
2001, S.112) ausdrückt. Das Anliegen, die Ziele des Naturschutzes in
einer optimalen Mittel-Ziel-Beziehung (also möglichst effizient und
unbeeindruckt von politischen Befindlichkeiten und Rücksichtsnahmen)
durchzusetzen, klingt in der Begriffswahl mit und wird auch vom Autor
geteilt. -
Zusätzlich liegt in der
betriebswirtschaftlichen Diskussion ein Schwerpunkt auf der
Anreizkompatibilität. Das heißt, es wird nicht idealistisch von der
automatischen Überzeugungskraft hoher Zielen wie der Schonung natürlicher
Ressourcen ausgegangen, sondern im Gegenteil angenommen, dass alle
Beteiligten an Organisations- und Planungsprozessen zumindest potentiell
ihr eigenes Interesse (auch entgegen dem offiziellen Zielsystem)
verfolgen. Darum wird im Controlling beträchtliche Aufmerksamkeit auf
das Setzen richtiger Anreize gelenkt (siehe z.B. Baum
et al. 2003, S.261 ff.). Viele der noch zu diskutierenden Schwächen,
aber auch viele der Verbesserungsvorschläge für die Instrumente des
Naturschutzes basieren auf zu wenig berücksichtigten Anreizen. -
Der Controller gestaltet,
koordiniert und begleitet den Management Prozess beim Controlling, er
selbst ist aber nicht unmittelbar verantwortlich. Damit ist das Höchstmaß
an Verantwortlichkeit analog zu betrachten zu den politisch komplexen
und dezentralisierten Prozessen des Naturschutzes. Der Controller ist in
erster Linie Wegbegleiter mit Transparenzverantwortung (Netlexikon 2003, S.2). Dies ist genau der Anspruch, mit dem
der Beurteilungsprozess in Freiburg durchgeführt wurde.
Aufgaben des Controlling Die Aufgaben, die
mit der Gestaltung des Controlling verbunden sind, sollen im Rahmen der Diplomarbeit weitest möglich berücksichtigt
werden:
Der
Controller beteiligt sich am Zielbildungsprozess. Es wird dabei (in
Zusammenarbeit mit der Führungsebene des Betriebes, im Falle der
Evaluation also mit den zuständigen Personen der jeweiligen Ämter) ein
inhaltliches Planungssystem und auch eine zeitliche Koordination
entworfen. Obwohl im Controlling-Konzept die umfassende Planung der
Naturschutzziele normativ mitschwingt, ist ein derartig weitreichender
Prozess im Falle des Umweltschutzes unrealistisch.
So verweisen Controlling-Forscher wie Weber und Schäffer (2001,
S. 28) darauf, dass sich die öffentliche Verwaltung mit Controlling schwer
tut. Bisher erwiesen sich Controllingansätze bei Behörden nur dort als
erfolgreich, wo es möglich war, formale Regeln (Gesetze, Verordnungen,
Verfügungen, Ausführungsregelungen) außer Kraft zu setzen und an
ihrer Stelle zielorientiert zu planen. Dies war im untersuchten Fall
weder möglich noch von den beteiligten Personen angestrebt. Also blieb
vom Anspruch des Controlling vor allem die effiziente Kontrollgestaltung
und Verbesserungsvorschläge bei mangelhaften Anreizstrukturen. In
diesem Teilbereich waren aber Planungsaufgaben mit zu berücksichtigen.
So wird in der vorliegenden Arbeit ein Design erstellt, in dem
inhaltlich die genaue Kontrollaufgabe definiert und diese somit geplant
wird (also die Überprüfung der Umsetzung der Erfordernisse und Maßnahmen
aus dem Landschaftsplan sowie der Festsetzung der Grünordnungspläne).
Der
Controller organisiert auch das Berichtswesen. Darunter kann man beim
Controlling der Instrumente des Naturschutzes die regelmäßige Übermittlung
der erhobenen Daten verstehen, wie sie in diesem speziellen Fall über die
Homepage www.oekohauptstadt.de erfolgt.
Hierbei
geht das Controlling noch über den Soll-Ist-Vergleich (also die
Umsetzungskontrolle) hinaus. Das Controlling versucht
auch, die Ursachen von Fehlentwicklungen zu ermitteln und steuernde
Aktivitäten zur Zielerreichung zu managen. Das Controlling
versucht dabei, vorausblickend zu agieren, und nicht erst bei
festgestellter Ineffizienz im Nachhinein verbessernd zu
wirken etwa durch das Aufzeigen von Schwachstellen.
Hierzu
gehört in erster Linie die Informationsversorgung für die Planungs-,
Steuerungs- und Kontrollzwecke. Als Mittel dafür kann ein EDV gestütztes
Controllingsystem zur Überwachung
der Entwicklung dienen. Im
Falle der Evaluierung der Instrumente des Naturschutzes in Freiburg wird
dazu eine Datenbank zur Erfassung und Kontrolle der grünordnerischen
Festsetzungen sowie ein GIS-gestütztes Kompensationsflächenkataster
entwickelt.
Controlling
als neue wissenschaftliche Disziplin ist mehr als die Koordination der
Teilaufgaben wie Planung, Berichtswesen und Kontrolle. Es muss dabei ein
systembildende Ordnung entwickelt werden, vorrangig geht es um die
Aufstellung eines funktionsfähigen Planungs-, Kontroll- und
Informationssystems sowie die Vornahme der
anfallenden Gestaltungs- und Abstimmungsaufgaben. Unter das
weiterhin notwendige systemkoppelnde System fällt dann die Koordination
zwischen den Teilsystemen, d.h. die Abwicklung des Informationsbedarfs
durch das Berichtswesen und die Darstellung von Handlungsalternativen mit
Entscheidungshilfen. Beim vorliegenden Controlling werden die einzelnen für
die Instrumente des Naturschutz zuständigen Stellen auf ihren
Aufgabenwahrnehmung hin überprüft, um dann festzulegen, welchen Aufgaben
künftig vielleicht besser anders übernommen werden könnten.
Das
Controlling ist in Zeiten zunehmendem Wettbewerbs und knapper werdender
Mittel ein immer wichtiger werdendes Instrument. Es kann in Form einer
eigenen Abteilung agieren oder externalisiert werden (vgl. Netlexikon 2003, S.2-5). Bei der Evaluierung der
Naturschutzinstrumente in Freiburg findet das Controlling (nach einer
internen Phase in Form eines Praktikums) nun in externer Form (im Rahmen
dieser Diplomarbeit) statt.
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